Wyburzenie ściany nośnej bez pozwolenia, konsekwencje

Czy ingerencja w ścianę nośną stanowi przebudowę w rozumieniu Prawa budowlanego?

Podstawa prawna: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (P.b.), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W pierwszej kolejności należałoby odpowiedzieć sobie na pytanie, czy ingerencja w ścianę nośną stanowi przebudowę w rozumieniu Prawa budowlanego. Zgodnie z definicją legalną pojęcia przebudowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a ustawy).

Zagadnienie to zostało omówione przez NSA na kanwie innej sprawy. Zdaniem sądu, do kategorii przebudowy mogą być bowiem zaliczone tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu. Sąd zaznaczył przy tym, że identyczne prace należy traktować odmiennie w zależności, jakiej ściany dotyczą, gdyż oczywistym jest, że roboty odnoszące się do ściany nośnej stanowią ingerencję w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę. Natomiast roboty mające na celu powstanie ściany działowej – stanowiącej formę przegrody dzielącej fragment lokalu (pokój) na mniejsze pomieszczenia – wykonanej z lekkiej konstrukcji gipsowo-kartonowej, w ocenie składu orzekającego nie ingerują w konstrukcję obiektu i nie prowadzą do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a więc nie są przebudową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r. II OSK 750/16).

Zobacz też: Wykucie drzwi w ścianie nośnej

Uzyskanie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę

Z uwagi na powyższe należy zastanowić się czy dla tego typu prac wymagane było uprzednie uzyskanie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 P.b.:

„1) remoncie obiektów budowlanych;

1a) przebudowie obiektów, o których mowa w ust. 1;

1aa) przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej;

1b) przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków;

1c) remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych;

2) (uchylony)

3) (uchylony)

4) dociepleniu budynków o wysokości do 25 m;

5) utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych;

6) instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym;

7) (uchylony)

8) (uchylony)

9) wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych;

10) wykonywaniu obudowy ujęć wód podziemnych;

11) przebudowie sieci gazowych oraz elektroenergetycznych innych niż wymienione w ust. 1 pkt 19a lit. a;

12) przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych;

12a) budowie kanałów technologicznych, w rozumieniu art. 4 pkt 15a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w pasie drogowym w ramach przebudowy tej drogi;

13) (uchylony)

14) instalowaniu krat na obiektach budowlanych;

15) instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych;

16) montażu pomp ciepła, wolno stojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW oraz mikroinstalacji biogazu rolniczego w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 1269 i 1276); obowiązek uzgodnienia pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego urządzeń fotowoltaicznych oraz mikroinstalacji biogazu rolniczego, o którym mowa w art. 6b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 620), oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej, o którym mowa w art. 56 ust. 1a (…).”

W orzecznictwie przyjęte zostało, że instalacje wewnętrzne stanowią część obiektu budowlanego, ich rozbudowa nie podlega samodzielnej kwalifikacji i ex definitione nie jest rozbudową tego obiektu lub jego części. Rozbudowę instalacji wewnętrznych obiektu budowlanego należy postrzegać i kwalifikować jako element zmiany tegoż obiektu budowlanego, który w zależności od charakteru zakresu prac może prowadzić do jego przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. O ile w wyniku takich prac nie dochodzi jednak do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji – nie stanowią one robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 oraz art. 28-30 Prawa budowlanego i nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, albo ich zgłoszenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II S.A./Kr 797/08, LEX nr 509918). Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 12 stycznia 2007 r. (sygn. akt: II OSK 460/06) stwierdził, iż wyburzenie ściany działowej kwalifikować należy jako „bieżącą konserwację”, czyli wymianę jednych elementów na inne – nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego.

Wszczęcie postępowania w przedmiocie legalizacji pozwolenia na budowę przez organ nadzoru budowlanego

W opisanej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa ingerencja dotyczyła ściany konstrukcyjnej budynku. Do tego typu prac potrzebne było pozwolenie na budowę. Z uwagi na to organ nadzoru budowlanego mógł wszcząć postępowanie w przedmiocie legalizacji pozwolenia na budowę. Przedmiotowe postępowanie zostało uregulowane art. 48-49b P.b. Zgodnie z art. 48:

„1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.”

Art. 49 stanowi:

„1. Organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

– oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

2. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

3. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2.

4. W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję:

1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót;

2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

4a. Decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska.

5. W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.”

Na gruncie art. 49a:

„1. W przypadku uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4, i wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1, opłata legalizacyjna podlega zwrotowi, z zastrzeżeniem ust. 2, w terminie 30 dni od dnia stwierdzenia wykonania rozbiórki.

2. Jeżeli wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego odbywa się w trybie wykonania zastępczego, o którym mowa w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, opłatę legalizacyjną zalicza się w poczet kosztów wykonania zastępczego.”

W świetle art. 49b:

„1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

2a. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.

3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1.

4. Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

5. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w:

1) art. 29 ust. 1 pkt 9-11, 14 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 – wynosi 2500 zł;

2) art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 2, 2a, 3, 3a, 6, 12, 13, 16, 19, 20b oraz 28 – wynosi 5000 zł.

6. Organ nadzoru budowlanego, w przypadku gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy.

7. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2.”

Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia:

„2. Przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania:

1) budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m²,

2) budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m², o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 62) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane

– wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.”

Sankcja rozbiórki obiektu budowlanego nie jest nakładana bezwzględnie, organ administracyjny ma bowiem obowiązek zbadania, czy względy techniczno-budowlane oraz względy ładu przestrzennego nie sprzeciwiają się dalszemu funkcjonowaniu danego obiektu budowlanego. W tym też kierunku organ prowadzi postępowanie legalizacyjne. Celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka może nastąpić dopiero wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 maja 2018 r. II SA/Go 127/18).

Zadania inwestora

Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej pojęcia „inwestor”. Należy więc przyjąć, iż jest to podmiot, który działa z zamiarem realizacji pewnej inwestycji, dąży do jej powstania. Inwestor przede wszystkim inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. To on decyduje, co ma być budowane, w jakim miejscu, jakie jest przeznaczenie obiektu, w jakiej technologii obiekt ma być wykonany. Stąd też kolejność podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy nie jest przypadkowa. Rola inwestora w procesie budowlanym, skutkująca przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu, sprawia, że to właśnie inwestor powinien być w pierwszej kolejności adresatem aktów wydawanych w procedurze legalizacyjnej. Dotyczy to także sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody czy choćby aprobaty właściciela (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Lublinie z dnia 6 września 2018 r. II SA/Lu 197/18).

Konsekwencją braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest obowiązek organu wydania orzeczenia o rozbiórce, od którego to obowiązku organ nie może się uchylić (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2018 r. II SA/Bd 44/18).

Konsekwencją braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej

Orzeczenie nakazu rozbiórki przewidzianego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest bezwzględnym obowiązkiem w tym sensie, że przed jego wydaniem należy zweryfikować, czy możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednak legalizacja warunkowana jest przede wszystkim łącznym spełnieniem przesłanek, wymienionych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego. Budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem albo z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a albo lit. b P.b.), a ponadto nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 P.b.). Dopiero w przypadku łącznego zrealizowania tych wymogów właściwy organ nadzoru budowlanego może podjąć dalsze czynności, zmierzające do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, zaczynając od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 48 ust. 2 in fine Prawa budowlanego), określając jednocześnie stosowne wymagania i nakładając obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów (art. 48 ust. 3 P.b.). Co za tym idzie, w sytuacji stwierdzenia niezgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi, a zatem niezrealizowanie przesłanki, o której mowa w art. 48 ust. 2 pkt 2 P.b., wyklucza możliwość legalizacji samowoli budowlanej i oznacza konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2018 r. II SA/Kr 282/18).

Podsumowując, w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z przebudową dokonaną bez pozwolenia na budowę, które leży u podstaw postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Stroną postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej jest inwestor. Inwestorem, niezależnie od prawa własności, jest osoba, która wykonała przedmiotową przebudowę. Organ administracyjny w trakcie prowadzonego postępowania będzie mógł wezwać Pana do przedstawienia odpowiedniej ekspertyzy technicznej i innych dokumentów pozwalających ocenić spełnienie wymogów technicznych przez przedmiotową ingerencję. Jeżeli okaże się, iż konstrukcja budynku została odpowiednio zabezpieczona i nie stwarza zagrożenia, postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej może zakończyć się poprzez nałożenie na Pana opłaty legalizacyjnej. W przypadku jej nieuiszczenia lub braku możliwości zapewnienia odpowiednich warunków technicznych zostanie Pan zobowiązany do przewrócenie stanu pierwotnej tj. odbudowania przedmiotowej ściany.

Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej  ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.