Zmiana przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

Pan Witold złożył wnioski do rady gminy o zmianę przeznaczenia jego gruntów jako budowlane w planie zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru stanowiło o przeznaczeniu tego terenu na cele rekreacyjne. Pan Wiktor chciał wiedzieć, jakie ma możliwości odwołania, jeśli gmina nie uwzględni jego wniosków.

Etapy planu zagospodarowania przestrzennego

Plan jest uchwalany w dwóch etapach:

• najpierw studium,
• potem plan.

W art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej „u.p.z.p.”) wskazano, jaka treść dotycząca zagospodarowania przestrzennego gminy, a także określająca kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu jej terenów powinna zostać uwzględniona w studium. Szczególnie istotne ustalenia w tym zakresie zawiera art. 10 ust. 1 u.p.z.p., określający zjawiska i problemy będące źródłem najbardziej istotnych uwarunkowań polityki przestrzennej gminy. Podstawowymi źródłami tych uwarunkowań są:

1) dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu,

2) stan ładu przestrzennego i wymagania jego ochrony oraz

3) stan środowiska, w tym stan rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymagań ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (art. 10 ust. 1 pkt 1-3).

Uwarunkowania dla polityki przestrzennej gminy

Uwarunkowania dla polityki przestrzennej gminy wynikają także z innych szczegółowych problemów lub stanów faktycznych, jak np. potrzeby i możliwości rozwoju gminy, stan prawny gruntów w gminie, występowanie obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, stan systemu komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopień uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami, jak też potrzeby dotyczące zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych.

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przesądza natomiast, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki NSA z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10).

Zasada zgodności ustaleń planu miejscowego z zapisami studium

W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie – stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy – powoduje nieważność planu w całości lub jego części.

Zasada zgodności ustaleń planu z zapisami studium jest zasadą ustawową. Studium jest aktem organów planistycznych poprzedzających uchwalenie planu miejscowego i aczkolwiek wiąże organ gminy przy prowadzeniu polityki przestrzennej na etapie uchwalania planów miejscowych, nie ma mocy powszechnie obowiązującej, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego.

W tym miejscu przytoczę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r. II OSK 412/11, w którym orzeczono, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nieprzewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to „inne przeznaczenie terenu” w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc to do Pana pytania.

Wnoszenie wniosku o zmianę przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

Wniosek o zmianę należałoby wnieść w terminie 21 dni wyznaczonym przez gminę do wnoszenia uwag do studium. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

„Art. 11. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia; (…)

10) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium;

12) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.”

Wprowadzenie do studium rozstrzygnięć dotyczących zmiany przeznaczenia gruntu

Ustalenia zawarte w studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), dlatego też ważne jest, by w sytuacji, gdy rada gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium, skorzystać z uprawnień, jakie daje art. 11 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten zobowiązuje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do ogłoszenia w prasie miejscowej oraz poprzez obwieszczenie, a także w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, z określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków dotyczących studium.

Wnioski te podlegają rozpatrzeniu przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, jednak rozstrzygnięcia tych organów o ich nieuwzględnieniu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wyłączenie możliwości zaskarżenia decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozbawia strony możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia wójta, burmistrza albo prezydenta do samorządowego kolegium odwoławczego.

Negatywne rozpatrzenie wniosku nie zamyka możliwości wprowadzenia do studium rozstrzygnięć dotyczących zmiany przeznaczenia gruntu, ponieważ art. 11 pkt 11 u.p.z.p. przewiduje możliwość wnoszenia uwag do projektu studium. O zasadności wniesionych uwag rozstrzyga wójt (burmistrz, prezydent miasta). Uwagi nieuwzględnione nie podlegają, zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 7 u.p.z.p). Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 12 ust 1 u.p.z.p. o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag rozstrzyga ostatecznie rada gminy w trakcie procedury uchwalania studium.

Z tego wynika, że na etapie opracowywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy można i należy starać się o wyznaczenie obszarów wymagających zmiany przeznaczenia. W takiej sytuacji organy sporządzające w przyszłości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (plan miejscowy) będą zobowiązane do objęcia tym planem (zmiany przeznaczenia) całego obszaru wyznaczonego w studium.

„Art. 12. 1. Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.”

W następnym etapie plan zagospodarowania będzie już uchwalany w takiej formie jak studium i zasadniczo zmiana będzie niemożliwa. Można oczywiście zawsze wnioskować o zmianę w stosunku do planu, ale niestety dzieje się to rzadko.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717
2. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10
3. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07
4. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10
5. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11

Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej  ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.