Decyzja środowiskowa dla zabudowy mieszkaniowej

Kiedy zabudowa mieszkaniowa wymaga decyzji środowiskowej?

Podstawą kwalifikacji zabudowy mieszkaniowej jest § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis obejmuje zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, jeżeli osiąga określony próg powierzchni zabudowy.

Nie istnieje więc jeden uniwersalny próg dla każdego osiedla lub zespołu domów. Najpierw należy odpowiedzieć na dwa pytania: czy teren przedsięwzięcia jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy oraz czy inwestycja znajduje się na obszarze wskazanej w rozporządzeniu formy ochrony przyrody lub w odpowiedniej otulinie.

Dopiero na tej podstawie można ustalić właściwy próg. Podział nieruchomości na mniejsze działki nie rozstrzyga sam w sobie o braku obowiązku środowiskowego. Podobnie samo sąsiedztwo kilku inwestycji nie wystarcza jeszcze do automatycznego ich połączenia. Trzeba ustalić rzeczywisty zakres przedsięwzięcia.

Progi dla zabudowy mieszkaniowej z MPZP i bez MPZP

Aktualny § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia różnicuje progi zależnie od obowiązywania planu miejscowego oraz położenia przedsięwzięcia. Zabudowa osiągająca właściwy próg jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Niższe progi dotyczą obszarów objętych formami ochrony przyrody wymienionymi w art. 6 ust. 1 pkt 1–5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody oraz otulin form ochrony przyrody wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 1–3 tej ustawy. Obejmują więc odpowiednio m.in. parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, użytki ekologiczne i zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, natomiast w przypadku otulin rozporządzenie odwołuje się do otulin parków narodowych, rezerwatów i parków krajobrazowych.

Jeżeli granica przedsięwzięcia przecina granicę obszaru chronionego albo otuliny, nie należy rozstrzygać kwalifikacji tylko na podstawie informacji, że część działki ewidencyjnej znajduje się na takim obszarze. Trzeba zestawić granice całego przedsięwzięcia i powierzchni przeznaczonej do przekształcenia z dokładnymi granicami formy ochrony lub otuliny. Dopiero taki materiał pozwala prawidłowo zastosować kryterium określone w § 3 ust. 1 pkt 55.

Jak liczyć powierzchnię zabudowy do decyzji środowiskowej?

Jednym z najczęstszych źródeł błędów jest utożsamianie powierzchni zabudowy na potrzeby rozporządzenia środowiskowego z powierzchnią zajętą przez rzuty budynków. Rozporządzenie zawiera własną definicję tego pojęcia.

Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Przy kwalifikacji nie można więc bezrefleksyjnie stosować innego znaczenia „powierzchni zabudowy” używanego w dokumentacji budowlanej.

Trzeba ustalić rzeczywisty teren, który zostanie zajęty albo przekształcony w związku z realizacją całego przedsięwzięcia. W zależności od projektu mogą mieć znaczenie nie tylko budynki, ale również drogi wewnętrzne, dojazdy, parkingi, infrastruktura techniczna i inne powierzchnie przekształcane na potrzeby inwestycji. Nie oznacza to jednak, że automatycznie należy przyjąć powierzchnię całych działek ewidencyjnych. Liczy się zakres terenu zajętego lub przeznaczonego do przekształcenia dla realizacji przedsięwzięcia.

Przykładowe obliczenie powierzchni osiedla

Załóżmy, że na terenie bez MPZP, poza obszarami wskazanych form ochrony przyrody i otulin, projektowane jest osiedle. Z dokumentacji wynika, że niepokrywające się powierzchnie terenu przeznaczone do zajęcia lub przekształcenia obejmują:

• 0,65 ha pod budynki i bezpośrednio związane z nimi obiekty,
• 0,55 ha pod drogę wewnętrzną, miejsca postojowe i ciągi komunikacyjne,
• 0,40 ha pod pozostałe elementy infrastruktury i trwałe zagospodarowanie terenu,
• 0,50 ha dalszego terenu przewidzianego do przekształcenia podczas realizacji przedsięwzięcia.

Jeżeli po analizie projektu wszystkie te powierzchnie podlegają uwzględnieniu zgodnie z definicją rozporządzenia i nie są liczone podwójnie, łączna powierzchnia wynosi 2,10 ha. Dla zabudowy nieobjętej MPZP na zwykłym terenie przekraczałoby to próg 2 ha. Sam fakt, że rzuty budynków zajmują jedynie 0,65 ha, nie przesądza więc o wyniku kwalifikacji.

Kiedy kilka etapów może być jednym przedsięwzięciem?

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku definiuje przedsięwzięcie jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu albo zmianie sposobu wykorzystania terenu. Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie także wtedy, gdy są realizowane przez różne podmioty.

Z tego powodu formalny podział nieruchomości, odrębne wnioski albo etapowanie inwestycji nie mogą być oceniane w oderwaniu od rzeczywistego charakteru zamierzenia. Z drugiej strony nie można przyjmować zasady, że każda zabudowa przy tej samej drodze jest automatycznie jednym przedsięwzięciem.

Przy ocenie warto zestawić w szczególności:

• czy poszczególne etapy powstały w ramach jednej koncepcji zagospodarowania,
• czy mają wspólną drogę, parkingi, sieci, urządzenia lub inne elementy infrastruktury,
• czy infrastruktura została zaprojektowana od początku do obsługi całego zespołu zabudowy,
• czy realizacja poszczególnych części jest funkcjonalnie lub organizacyjnie powiązana,
• czy występuje jeden inwestor albo powiązanie pomiędzy inwestorami,
• jak wygląda następstwo czasowe i przygotowanie kolejnych etapów,
• czy poszczególne części mogą funkcjonować jako rzeczywiście samodzielne przedsięwzięcia.

Rozporządzenie zawiera ponadto przepisy dotyczące niektórych przypadków rozbudowy, przebudowy i sumowania parametrów przedsięwzięć. Dlatego przy etapowaniu nie wystarczy sprawdzić wyłącznie parametru aktualnego wniosku – trzeba odtworzyć historię i zakres całego zamierzenia.

Wspólna droga nie zawsze oznacza jedno przedsięwzięcie

Wspólna droga pozostaje ważną okolicznością, lecz nie powinna być traktowana jak automatyczny test. Droga może być elementem infrastruktury jednego zaplanowanego osiedla, ale może również obsługiwać niezależne inwestycje, które nie tworzą jednego zamierzenia.

Jeżeli organ łączy kilka działek tylko dlatego, że korzystają z tej samej drogi, warto sprawdzić, czy wskazał także inne elementy uzasadniające traktowanie zabudowy jako jednego przedsięwzięcia. Znaczenie ma rzeczywisty związek funkcjonalny i technologiczny, a nie tylko wspólny adres, wcześniejszy podział nieruchomości czy podobny rodzaj budynków.

DŚU nie zawsze oznacza pełny raport OOŚ

Zakwalifikowanie zabudowy z § 3 ust. 1 pkt 55 jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oznacza obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie oznacza natomiast automatycznie, że dla każdej takiej inwestycji trzeba przeprowadzić pełną ocenę oddziaływania na środowisko i sporządzić raport.

Dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko do wniosku o DŚU co do zasady dołącza się kartę informacyjną przedsięwzięcia. Organ przeprowadza następnie kwalifikację, uwzględniając uwarunkowania określone w art. 63 ustawy OOŚ, i w postanowieniu stwierdza potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko albo brak takiej potrzeby.

Jeżeli ocena zostanie uznana za konieczną, organ określa zakres raportu. Możliwa jest więc sytuacja, w której inwestycja wymaga DŚU z powodu przekroczenia progu powierzchni, ale po screeningu organ stwierdzi brak potrzeby przeprowadzenia pełnej OOŚ.

Wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy a DŚU

Wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy nie daje automatycznego prawa do pominięcia wymaganej decyzji środowiskowej przy dalszym procedowaniu inwestycji. Ustawa OOŚ przewiduje zasadę, że jeżeli dla przedsięwzięcia wymagana jest DŚU, powinna ona poprzedzać m.in. decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o pozwoleniu na budowę.

Jeżeli zatem DŚU była wymagana już dla zamierzenia będącego przedmiotem postępowania o WZ, prawidłowa kolejność powinna zostać zachowana na tym etapie. Sam fakt, że wcześniej wydano WZ bez decyzji środowiskowej, nie przesądza, że problem nie może ujawnić się przy kolejnej decyzji inwestycyjnej.

Trzeba też odróżnić pierwotnie oceniane zamierzenie od późniejszej zmiany jego zakresu. Jeżeli wcześniejsza WZ dotyczyła jednego domu lub ograniczonej części terenu, a następnie pojawiło się większe osiedle, kolejne etapy i wspólna infrastruktura, kwalifikację środowiskową należy odnosić do aktualnego przedsięwzięcia. Pomocne może być porównanie z problemami występującymi przy warunkach zabudowy po podziale działki i zmianie właścicieli.

Jak sprawdzić, czy urząd prawidłowo żąda decyzji środowiskowej?

W pierwszej kolejności trzeba ustalić, na jakiej podstawie organ uważa, że konkretne zamierzenie osiąga próg z § 3 ust. 1 pkt 55. Samo stwierdzenie, że suma powierzchni kilku działek przekracza 2 ha, może być niewystarczające, jeżeli nie wyjaśniono zakresu przedsięwzięcia i sposobu obliczenia powierzchni zabudowy.

Do analizy przydają się przede wszystkim:

• aktualny MPZP wraz z rysunkiem planu albo potwierdzenie, że dla terenu nie obowiązuje plan,
• mapa pokazująca granice form ochrony przyrody i ich otulin w odniesieniu do inwestycji,
• mapa lub koncepcja całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko jednego aktualnego etapu,
• projekty zagospodarowania działki lub terenu dla poszczególnych etapów,
• zestawienie powierzchni zajmowanych i przekształcanych w związku z realizacją przedsięwzięcia,
• dokumentacja drogi, parkingów, przyłączy, sieci i pozostałej wspólnej infrastruktury,
• informacje o inwestorach i ewentualnych powiązaniach pomiędzy poszczególnymi częściami inwestycji,
• wcześniejsze decyzje o warunkach zabudowy, DŚU, pozwolenia oraz decyzje dotyczące podziału nieruchomości.

Jeżeli wcześniejszy podział nieruchomości ma znaczenie dla sprawy, warto zestawić dokumenty również z zasadami dotyczącymi warunków zabudowy po podziale działki.

Co zrobić, gdy nie zgadzasz się z kwalifikacją organu?

Jeżeli organ błędnie przyjął próg, nie uwzględnił obowiązywania MPZP, wadliwie obliczył powierzchnię albo bez dostatecznej analizy połączył kilka niezależnych inwestycji, jego stanowisko można kwestionować w odpowiednim postępowaniu administracyjnym. Sposób działania zależy jednak od tego, na jakim etapie pojawił się spór i w jakiej formie organ wyraził swoje stanowisko.

Najpierw warto uzyskać precyzyjną informację, jaki wariant § 3 ust. 1 pkt 55 zastosowano, jak obliczono powierzchnię oraz jakie konkretnie części zamierzenia potraktowano łącznie. Dopiero wtedy można ocenić, czy problem dotyczy niewłaściwego progu, błędnego bilansu powierzchni, czy kwalifikacji kilku części jako jednego przedsięwzięcia.

Dla zwykłej inwestycji mieszkaniowej organem właściwym do wydania DŚU jest co do zasady wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ustawa przewiduje jednak przypadki, w których właściwy jest inny organ, dlatego właściwość należy sprawdzić na podstawie art. 75 ustawy OOŚ dla konkretnego przedsięwzięcia.

Jeżeli DŚU jest wymagana, jej brak może uniemożliwić prawidłowe uzyskanie kolejnej decyzji inwestycyjnej, którą zgodnie z art. 72 ustawy powinna poprzedzać decyzja środowiskowa. Z tego względu sporu o kwalifikację nie warto pozostawiać do etapu bezpośrednio poprzedzającego rozpoczęcie budowy.

FAQ

Czy każde osiedle domów jednorodzinnych wymaga decyzji środowiskowej?

Nie. Trzeba ustalić, czy całe przedsięwzięcie wraz z infrastrukturą osiąga właściwy próg określony w § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia. Próg zależy m.in. od obowiązywania MPZP oraz położenia względem wskazanych form ochrony przyrody i otulin.

Czy przy obowiązującym MPZP nadal stosuje się próg 2 ha?

To zależy od położenia inwestycji. Przy zabudowie objętej MPZP próg wynosi 2 ha na wskazanych w rozporządzeniu obszarach chronionych i otulinach, natomiast na pozostałych terenach wynosi 4 ha. Próg 2 ha na zwykłym terenie dotyczy zabudowy nieobjętej MPZP.

Czy do powierzchni zabudowy liczą się tylko domy?

Nie. Rozporządzenie definiuje powierzchnię zabudowy jako powierzchnię zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Zakres należy więc ustalać na podstawie całego projektu.

Czy wspólna droga oznacza, że wszystkie działki trzeba zsumować?

Nie automatycznie. Wspólna droga może przemawiać za istnieniem jednego przedsięwzięcia, zwłaszcza gdy jest częścią wspólnie zaprojektowanej infrastruktury osiedla, ale trzeba uwzględnić również pozostałe powiązania funkcjonalne, technologiczne, organizacyjne i inwestorskie.

Czy decyzja środowiskowa zawsze oznacza konieczność raportu OOŚ?

Nie. Zabudowa mieszkaniowa zakwalifikowana na podstawie § 3 ust. 1 pkt 55 należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ w ramach screeningu ocenia, czy w konkretnej sprawie potrzebna jest pełna ocena oddziaływania na środowisko i raport.

Czy wcześniejsza WZ zwalnia z decyzji środowiskowej?

Nie daje takiej gwarancji. Jeżeli DŚU była wymagana dla danego przedsięwzięcia, ustawa przewiduje jej uzyskanie przed decyzją o warunkach zabudowy. Dodatkowo późniejsze rozszerzenie inwestycji może wymagać ponownej oceny rzeczywistego zakresu zamierzenia.