Zasada dobrego sąsiedztwa a warunki zabudowy

Krótka odpowiedź

Nie należy utożsamiać dwóch odrębnych kwestii: szerokiego, funkcjonalnego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej oraz ustawowego wymogu, aby co najmniej jedna zabudowana działka sąsiednia była dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji.

Art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający określić wymagania dla nowej zabudowy — zob. powiązaną poradę jak przekształcić działkę rolną w budowlaną.

W praktyce oznacza to, że organ nie może dowolnie pominąć przesłanki "tej samej drogi publicznej" tylko dlatego, że w obszarze analizowanym znajduje się obiekt podobny do planowanej inwestycji. Taki obiekt może być ważny dla oceny spójności urbanistycznej, ale sam w sobie nie zawsze wystarczy do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1.

Zasada dobrego sąsiedztwa w decyzji WZ – reguła ogólna

Zasada dobrego sąsiedztwa pozwala ustalić wymagania dla nowej zabudowy na podstawie zabudowy już istniejącej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Organ porównuje między innymi funkcję obiektów, linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość oraz geometrię dachu.

Nie jest to obowiązek kopiowania najbliższego budynku ani gwarancja uzyskania WZ. Analiza ma wykazać, że co najmniej jedna dostępna z tej samej drogi publicznej działka jest zabudowana w sposób pozwalający określić wymagania dla nowej inwestycji. Zastosowanie tej reguły do konkretnego obiektu handlowego opisuje osobno artykuł budowa sklepu a zasada dobrego sąsiedztwa.

Jeżeli organ wyda decyzję odmowną, trzeba zachować termin i właściwie przygotować odwołanie od odmowy wydania warunków zabudowy.

Czy działka sąsiednia musi bezpośrednio graniczyć z inwestycją

Nie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pojęcia działki sąsiedniej nie należy rozumieć wyłącznie jako działki mającej wspólną granicę z terenem inwestycji. Działką sąsiednią może być także działka położona w obszarze analizowanym, jeżeli tworzy z terenem inwestycji pewną urbanistyczną całość. (zob. budowa sklepu a zasada dobrego sąsiedztwa)

Takie podejście wynika między innymi z wyroków NSA, w których podkreślano funkcjonalne znaczenie sąsiedztwa. W wyroku z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05, wskazano, że przez działkę sąsiednią nie należy rozumieć wyłącznie działki graniczącej, lecz nieruchomości położone w okolicy, tworzące pewną całość urbanistyczną. Podobnie w wyroku NSA z 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2196/10, zaakcentowano, że działka sąsiednia w znaczeniu funkcjonalnym może znajdować się w granicach obszaru analizowanego i nie musi mieć wspólnej granicy z terenem inwestycji.

Problem tej samej drogi publicznej

Najbardziej sporna jest sytuacja, gdy budynek podobny do planowanego znajduje się w obszarze analizowanym, ale nie jest dostępny z tej samej drogi publicznej. W takim przypadku trzeba zachować ostrożność.

Literalne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia była dostępna z tej samej drogi publicznej. Z tego względu organ, który całkowicie opiera decyzję na obiekcie położonym przy innej drodze, naraża decyzję na zarzut naruszenia przepisu. Szczególnie ryzykowne jest takie rozszerzanie analizy, którego jedynym celem jest znalezienie zabudowy odpowiadającej zamierzeniu inwestora.

Jednocześnie nie można wykluczyć, że zabudowa przy innej drodze zostanie uwzględniona pomocniczo, zwłaszcza gdy znajduje się w tym samym obszarze urbanistycznym i nie stanowi przypadkowej, odosobnionej "wyspy" zabudowy. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku wykazania, że ustawowe przesłanki wydania decyzji zostały spełnione.

Jak wyznacza się obszar analizowany

Obszar analizowany powinien obejmować otoczenie inwestycji w takim zakresie, aby można było rzetelnie ustalić cechy istniejącej zabudowy. W sprawach wszczętych w różnych okresach znaczenie mogą mieć przepisy przejściowe oraz aktualne przepisy wykonawcze dotyczące sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy.

W starszym orzecznictwie, wydanym na tle rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., wskazywano, że granice obszaru analizowanego wyznaczano co najmniej w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m. Tezy tych orzeczeń nadal są przydatne przy ocenie, czy organ nie dobrał obszaru sztucznie, wyłącznie po to, aby znaleźć korzystny przykład zabudowy.

W wyroku WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 637/09, podkreślono, że rozszerzanie obszaru analizowanego powinno być dokonywane ostrożnie. Organ nie powinien wyznaczać granic analizy tylko w taki sposób, aby odnaleźć działkę zabudowaną podobnie do planowanej inwestycji.

Gdy stanowisko organu opiera się na niejednoznacznych ustaleniach planistycznych, pomocna może być także interpretacja niejasnych zapisów MPZP.

Co powinno wynikać z analizy urbanistycznej

Analiza urbanistyczna powinna wskazywać nie tylko wybrane działki porównawcze, ale także powody, dla których ich zabudowa może stanowić podstawę do ustalenia warunków dla nowej inwestycji. Szczególne znaczenie ma to wtedy, gdy organ uwzględnia obiekty położone dalej od terenu inwestycji albo przy innej drodze. Dlatego przed oceną prawidłowości decyzji warto sprawdzić, jak przebiega analiza urbanistyczna przy warunkach zabudowy i jakie elementy organ powinien w niej uzasadnić.

Jeżeli organ przyjmuje parametry odbiegające od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym, powinien to uzasadnić. Samo stwierdzenie, że podobny budynek istnieje w okolicy, zwykle nie wystarcza. Trzeba wykazać, że inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego i będzie kontynuować cechy zabudowy charakterystyczne dla danego obszaru.

Wnioski z orzecznictwa NSA

Z orzecznictwa NSA wynikają trzy praktyczne wnioski. Po pierwsze, działka sąsiednia nie musi być działką bezpośrednio przylegającą. Po drugie, analiza może obejmować szerszy kontekst urbanistyczny, jeżeli jest on racjonalnie powiązany z terenem inwestycji. Po trzecie, warunek dostępności z tej samej drogi publicznej nie powinien być traktowany jako zbędny element przepisu.

W wyroku NSA z 16 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1360/10, zwrócono uwagę, że działki położone w większej odległości mogą być brane pod uwagę, jeżeli znajdują się w obszarze analizowanym i nie odbiegają od zabudowy tworzącej urbanistyczną całość. Jednocześnie sąd ostrzegł przed opieraniem się na obiekcie, który stanowi odmienną funkcjonalnie i przestrzennie wyspę.

W części orzecznictwa dopuszczano szersze podejście do wymagania tej samej drogi publicznej, czego przykładem jest wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1642/08. Nie oznacza to jednak bezpiecznej zasady ogólnej dla każdej sprawy. W aktualnej praktyce argumentacja powinna zawsze zaczynać się od ustalenia, czy istnieje choć jedna zabudowana działka porównawcza dostępna z tej samej drogi publicznej, a dopiero potem można analizować znaczenie pozostałej zabudowy w obszarze.

FAQ

Czy działka sąsiednia musi dotykać działki inwestora?

Nie. W orzecznictwie przyjmuje się funkcjonalne rozumienie sąsiedztwa. Działka porównawcza może znajdować się w obszarze analizowanym, o ile należy do tego samego kontekstu urbanistycznego.

Czy można oprzeć WZ tylko na budynku przy innej drodze?

To ryzykowne. Budynek przy innej drodze może mieć znaczenie pomocnicze, ale art. 61 ust. 1 pkt 1 wymaga co do zasady istnienia zabudowanej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Co zrobić, gdy organ odmówił WZ z powodu braku dobrego sąsiedztwa?

Należy sprawdzić analizę urbanistyczną, mapę obszaru analizowanego, wskazane działki porównawcze i uzasadnienie odmowy. W odwołaniu warto wykazać, że organ pominął zabudowę tworzącą z inwestycją urbanistyczną całość albo błędnie zawęził analizę.

Czy organ może rozszerzyć obszar analizowany?

Może to zrobić tylko z uzasadnionych powodów i w granicach wynikających z przepisów właściwych dla danej sprawy. Rozszerzenie nie powinno służyć wyłącznie znalezieniu obiektu pasującego do wniosku inwestora.

Podsumowanie

Zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga bezpośredniego graniczenia działek ani prostego kopiowania istniejących budynków. Wymaga jednak realnego oparcia nowej zabudowy na istniejącym, uporządkowanym kontekście przestrzennym. Jeżeli podobny obiekt znajduje się w obszarze analizy, ale przy innej drodze publicznej, może wspierać argumentację inwestora, lecz nie zawsze zastąpi ustawowy warunek istnienia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w aktualnym brzmieniu
2. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06
3. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05
4. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2196/10
5. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1360/10
6. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 1642/08
7. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 637/09

Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej  ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.