Zakup działki rolnej poprzez KOWR a uzyskanie warunków zabudowy zagrodowej

Inwestycja w postaci zabudowy zagrodowej – warunki zabudowy

Kilka słów wyjaśnienia na wstępie. Otóż KOWR nie wnika w zabudowę działki rolnej. Nie jest stroną postępowania w sprawie zgłoszenia czy pozwolenia, a ustawa o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nawiązuje w żadnym aspekcie do ustawy o obrocie gruntami rolnymi. Natomiast budynki mieszkalne i gospodarcze – tzw. zabudowa zagrodowa – nie powodują wyłączenia gruntów spod produkcji rolnej.

W przypadku, o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.; dalej „upzp”) – decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie osobie prowadzącej gospodarstwo rolne, którego częścią jest działka, na której ma być realizowana inwestycja w postaci budowy zagrodowej. Inwestycja w postaci zabudowy zagrodowej korzysta więc ze swoistego uprzywilejowania. Jest to zatem przepis wyjątkowy. Korzystanie ze wskazanego w tym przepisie uprawienia możliwe jest w przypadku spełnienia warunków, do których należy posiadanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego, spełniającego cechę wskazaną w art. 61 ust. 4 ustawy. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową – na co wskazywał organ I instancji – należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Z uwagi na brak definicji legalnej w ustawie kwestię definicji legalnej „zabudowy zagrodowej” rozstrzygnęło ukształtowane już orzecznictwo. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego.

W ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego przyjęło się, iż działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 stycznia 2009 r., sygn. SA/Lu 777/08).

Aby więc można było przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zastosować art. 61 ust. 4 u.p.z.p., działka, na której rolnik zamierza realizować zabudowę siedliskową (zagrodową), stanowiącą zaplecze mieszkalno-gospodarcze gospodarstwa rolnego, winna stanowić część jego gospodarstwa rolnego. W aktualnym orzecznictwie zabudowę zagrodową, czyli inaczej siedlisko, definiuje się jako funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zwrot „zabudowa zagrodowa” odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny. Uwaga ta zdaje się prima facie prowadzić do wniosku, że zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa pełnią identyczną funkcję, skoro obie nakierowane są na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Taka konkluzja byłaby jednak nietrafna. Należy bowiem podkreślić, że zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie można bowiem pominąć faktu, że na wymienioną zabudowę składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 797/15). Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne, nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. W każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 195/15).

Zabudowa działki rolnej funkcjonalnie związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego

Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym rzeczywiście służy funkcji deklarowanej – prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową. Inwestor był zatem zobowiązany wykazać, iż planowana zabudowa zagrodowa jest w sposób funkcjonalny związana z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, a ściśle mówiąc, ma stanowić zaplecze mieszkalne i gospodarcze dla prowadzanego przez inwestora gospodarstwa rolnego, konieczne było zatem ustalenie, czy istnieje realny, funkcjonalny związek pomiędzy gruntami wnioskodawcy a planowaną zabudową, a więc czy tworzą one łącznie gospodarstwo rolne wnioskodawcy, a w szczególności, czy planowana przez wnioskodawcę zabudowa będzie powiązana z tym gospodarstwem – będzie je tworzyć. Dopiero bowiem funkcjonalna i ekonomiczna więź tych dwóch elementów czynić będzie z typowej zabudowy jednorodzinnej z częścią gospodarczą zabudowę zagrodową, a tym samym stanowić podstawę do wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto do uzyskania statusu rolnika nie wystarczy samo posiadanie gospodarstwa rolnego o odpowiednim areale, ale również niezbędne jest posiadanie stosownych kwalifikacji, pozwalających na prowadzenie takiego gospodarstwa. Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która z kolei sama jest wyjątkiem od zasady lokalizacji nowych inwestycji na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest rzeczą organu doszukiwanie się takiego związku, rolą inwestora zamierzającego skorzystać z dobrodziejstwa przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest przedłożenie takich dokumentów, które w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wykażą, że zastosowanie wyjątku jest zasadne. W sytuacji bowiem, gdy organ ma wątpliwości w tym zakresie, nie może domniemywać, że przesłanki lex specialis zostały spełnione, a więc ustalać warunków zabudowy z pominięciem zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem prowadziłoby to do obejścia przepisów prawa, co w sposób oczywisty jest niedopuszczalne. W związku z powyższym wobec wykazania, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zbadano spełnienie wszystkich warunków art. 61 ust. 1 ustawy. Na podstawie sporządzonej przez osobę uprawnioną analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalono, iż w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Warunki zabudowy – wyjątek dla zabudowy zagrodowej

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, iż przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Warunki zabudowy dla gospodarstwa, które dopiero powstanie

W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. II OSK 1137/17). Podkreślany w orzecznictwie jest także wyjątkowy charakter decyzji ustalających warunki zabudowy zagrodowej, z uwagi na fakt odstąpienia od obowiązku zachowania przez zamierzenie inwestycyjne zasady tzw. dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 października 2019 r. II SA/Bk 561/19). Sam termin, którym posługuje się ustawa, „zabudowa zagrodowa” nie jest w tej ustawie definiowany. Definicja taka jest zamieszczona w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Stanowi on, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej, należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W orzecznictwie jednakże podkreśla się, że niedopuszczalnym jest uznanie, by akt niższego rzędu mógł definiować pojęcia zamieszczone w akcie wyższego rzędu. Zgodnie bowiem z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908), „w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej”. Jak zasadzie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2016 r. II OSK 101/15 każda definicja legalna ma określony zakres zastosowania, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna, bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Tak więc zakres stosowania definicji legalnej wynika w zasadzie z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski, Polski język prawny. Wybrane zagadania, Warszawa 2006, s. 159 i n.). Nie sposób też nie zauważyć, że samo brzmienie przepisu – „ilekroć w rozporządzeniu jest mowa” determinuje to, że ma on ograniczone tylko do terminów użytych w rozrządzeniu zastosowanie.

Wobec tego faktu, definiując termin zabudowy zagrodowej, na potrzeby ustawy nawiązuje się do definicji gospodarstwa rolnego zamieszczonego w art. 553 K.c. – za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. II OSK 2674/17). Zwrócić jednak uwagę należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też przepisy K.c. nie uzależniają możliwości prowadzenia gospodarstwa (budowy siedliska) od statusu rolnika, o którym mowa w art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Ustawa ta ma zresztą inne, sprecyzowane w art. 1 zasady i cele niż te wynikające z zasad dotyczących zabudowy, także zabudowy zagrodowej, rozumianej szerzej jako zabudowa rolnicza lub siedliskowa.

Nie ma prawnych zakazów, by osoba nieposiadająca kwalifikacji rolnika indywidualnego, o których mowa w art. 6 ww. ustawy, a posiadająca nieruchomość o wymaganej ustawą powierzchni (musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie) i mająca zamiar rozpoczęcia szeroko rozumianej działalności rolnej mogła się legalnie domagać ustalenia warunków zabudowy dla siedliska – także nowego. Ustawa nie uzależnia możliwości ustalenia warunków zabudowy zagrodowej od tego, żeby dane gospodarstwo już istniało, tj. żeby nowa zabudowa stanowiła uzupełnienie już istniejącej zabudowy zagrodowej. Reguły takie nie sposób wywieść z brzmienia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jeżeli zatem wniosek o ustalenie zabudowy zagrodowej obejmuje dom mieszkalny i budynki gospodarcze, a okoliczności (fakty) należycie uprawdopodabniają, że faktycznie nie chodzi wnioskodawcy o obejście przepisów prawa dotyczących zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, brak podstaw by odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Studium nie ma wpływu na wydanie warunków zabudowy. Proszę najpierw złożyć wniosek o wydanie WZ. Postawienie domu mieszkalnego, zabudowy zagrodowej nie przeczy prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Jeśli masz podobny problem prawny, zadaj pytanie naszemu prawnikowi (przygotowujemy też pisma) w formularzu poniżej  ▼▼▼